14 mei 2013
hisse
Door
hisse

Jurisprudentie nadeelcompensatie.

Jurisprudentie nadeelcompensatie.

 In de afgelopen periode is er een aantal boeiende uitspraken gedaan over nadeelcompensatie. Drie uitspraken zal ik hier bespreken en een over planschade die hiermee samenhangt.

Algemeen.

Indien een bestuursorgaan als gevolg van de rechtmatige uitoefening van zijn taak of bevoegdheid schade veroorzaakt, wordt aan degene die schade lijdt op zijn verzoek een vergoeding toegekend, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd. Deze passage is regelmatig te vinden in uitspraken van de Raad van State in beroepen op verzoeken tot nadeelcompensatie.

Vanaf 1 juli 2013 treedt de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding in werking met uitzondering van de bepalingen over nadeelcompensatie. Dit houdt verband met de omstandigheid dat andere wetgeving hieraan moet worden aangepast. De grondslag van nadeelcompensatie in deze nieuwe wet luidt bij inwerkingtreding (artikel 4:126):

“Indien een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak schade veroorzaakt die uitgaat boven het normale maatschappelijk risico en die een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft, kent het bestuursorgaan de benadeelde desgevraagd een vergoeding toe.”

Bij de beoordeling van verzoeken om schadevergoeding speelt altijd een aantal criteria een rol:

Was de schade gedurende langere tijd voorzienbaar, heeft de aanvrager voldoende voorzieningen kunnen treffen om de schade te beperken en vooral: behoort de schade tot het normale maatschappelijke, resp. ondernemersrisico?

Casus 1 RvSt 17 april 2013 nr. 201207444/1

Een poffertjeskraam in Harlingen stelt schade te hebben geleden voor werkzaamheden aan de waterkering gedurende een periode van 1 ½ jaar. Het Wetterskip Fryslân stelt zich op het standpunt dat de werkzaamheden voorzienbaar waren waardoor de aanvrager vanwege actieve risicoaanvaarding niet voor een vergoeding in aanmerking komt.

De rechtbank schaart zich hierachter. Reden: uit krantenartikelen uit 1994 en 1995 en een overeenkomst tussen overheden uit 1995 volgde dat de werkzaamheden ingrijpend zouden zijn. Van de aanvrager mocht worden verwacht dat hij zich op het moment van investeren in 1995 tot de bevoegde organen had gewend om informatie te vragen.

De Afdeling rechtspraak haalt hier een streep door.

De Afdeling overweegt onder meer dat voor het aannemen van risicoaanvaarding het niet is vereist dat verwezenlijking van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel volledig en onherroepelijk vaststaat. Beslissend is of op het moment van investering de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat een redelijk denkende en handelende ondernemer bij de beslissing tot investering daarmee rekening moest houden.

De genoemde overeenkomst is in het najaar van 1995 gesloten. De aanvrager heeft zich in juli 1995 aldaar gevestigd. Nu dit tijdstip heeft plaatsgevonden voor het ondertekenen van de overeenkomst kan haar dan ook niet worden tegengeworpen dat de dijkwerkzaamheden op basis van die overeenkomst voor haar voorzienbaar waren. De krantenartikelen maken dit niet anders, reeds omdat die artikelen geen publicaties van overheidswege behelsden.

Vervolgens komt de vraag aan de orde of de schade onder het normaal maatschappelijk risico valt.

Er is alleen aanspraak op vergoeding van onevenredige, dat wil zeggen buiten het normale ondernemersrisico vallende schade. Hoe groot het normale ondernemersrisico is, moet worden bepaald met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang kunnen hierbij onder meer zijn de aard van de overheidshandeling en de aard en de omvang van de toegebrachte schade.

Het Wetterskip heeft bij haar besluit ten onrechte niet vastgesteld wat, rekening houdend met onder meer de duur, de aard en de omvang van de werkzaamheden aan de dijk, de omvang van het normaal ondernemersrisico van de aanvrager is. In dat kader is onder meer van belang dat de werkzaamheden ruim anderhalf jaar hebben geduurd, deze ingrijpender waren dan oorspronkelijk waren gepland, doordat ook het tracé van de dijk moest worden verlegd en voorts door aanvrager is aangevoerd dat haar poffertjeskraam gedurende die werkzaamheden niet goed bereikbaar was, aangezien het treinverkeer was omgeleid waardoor zij een periode verstoken is geweest van klandizie van treinreizigers.

Het huiswerk moet vanaf 17 april binnen dertien weken worden overgedaan.

Casus 2, RvSt 17 april 2013, nr. 201111025/1 en RvSt 8 september 2010 nr. 200906819/1

In het winterbed van een rivier is een bedrijf gevestigd dat zich toelegt op de winning en verwerking van en de handel in zand en grind. De gronden zijn opgehoogd. Naast het bedrijf ligt eveneens buitendijks een opgehoogd terrein dat eigendom is van het bedrijf. Doel daarvan is het realiseren van een industrieterrein met laad- en losmogelijkheden. In het bestemmingsplan Buitengebied 1975 is de gehele locatie bestemd tot industrieterrein en was het mogelijk gebouwen op te richten ten behoeve van industriële doeleinden en voor los-, laad en overslagbedrijven.

Op 22 juli 2002 is een nieuw bestemmingsplan in werking getreden, waarbij op de betreffende percelen niet meer wordt voorzien in de van belang zijnde bebouwingsmogelijkheden. Een verzoek om schadevergoeding wordt door de raad afgewezen omdat verzuimd is – tijdig – gebruik te maken van de voorheen geldende planologische mogelijkheden, terwijl het verloren gaan van die mogelijkheid in de lijn der verwachting lag.

Ten gevolge van het nemen van voorbereidingsbesluiten in verband met procedures voor bestemmingsplanwijzigingen diende aanvragen voor bouwvergunningen vanaf 13 november 1992 te worden aangehouden. Aan het betreffende bestemmingsplan is op 29 november 1999 alsnog goedkeuring onthouden. Vervolgens treedt op 23 juli 2002 het nieuwe bestemmingsplan in werking. Tot die tijd heeft de aanhouding van het in behandeling nemen van bouwaanvragen voortgeduurd.

De raad is in zijn besluit op grond van het verzoek op nadeelcompensatie voorbij gegaan aan het feit dat het bedrijf vanaf het moment dat zij rekening dient te houden met de kans dat de planologische situatie in voor haar ongunstige zin zou zijn veranderd, tot aan de inwerkingtreding van genoemd bestemmingsplan op 23 juli 2002 geen gebruik kon maken van de op grond van het bestemmingsplan van 1975 bestaande bouwmogelijkheden. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De raad dient een nieuw besluit te nemen, waarbij de nadruk dus ligt op de voorzienbaarheid.

Maar het is hiermee niet afgelopen. Op 17 april 2013 doet de Afdeling uitspraak in een beroep tegen afwijzing nadeelcompensatie van dit bedrijf op grond van de beleidslijn “Ruimte voor de rivier” tegen de minister van VROM. Wat is hier aan de hand?

Grondslag van het verzoek om nadeelcompensatie is dat als gevolg van de Beleidslijn, in werking getreden op 19 april 1996, de waarde van hun locatie is gedaald, omdat het ter plaatse niet langer mogelijk is om niet-riviergebonden activiteiten te ontwikkelen. Voorts werden ook de mogelijkheden voor riviergebonden activiteiten beperkt.

De minister heeft het verzoek afgewezen op grond dat het vervallen van de bouw- en aanlegmogelijkheden voor niet-riviergebonden activiteiten een direct gevolg is van de Beleidslijn. De daaruit voortvloeiende schade behoort echter tot het normale ondernemersrisico van het bedrijf.

De Afdeling overweegt dat de vraag of schade als gevolg van de met de Beleidslijn ingezette beleidswijziging tot het normale maatschappelijk of ondernemersrisico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de beleidswijziging als een normaal maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden, ook al bestond geen zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze zich zal concretiseren en de omvang van de nadelen die daaruit eventueel zullen voortvloeien.

De Afdeling overweegt dat na ophoging van de gronden in het bestemmingsplan Buitengebied 1975 – onherroepelijk geworden in 1981 – aan deze locatie de bestemming industrie is toegekend naast de bestemming waterstaatdoeleinden.

De behartiging van waterstaatsdoeleinden dient als een normale maatschappelijke ontwikkeling in het algemeen belang te worden beschouwd. Het bedrijf diende derhalve rekening te houden met beperkingen die daaruit voortvloeiden ten aanzien van te ontwikkelen industriële activiteiten.

Inherent aan een buitendijks, in het winterbed van een rivier gelegen, locatie is ook dat tot op zekere hoogte rekening dient te worden gehouden met wijziging van beleidsinzichten ten aanzien van het bieden van bescherming tegen hoogwater en de mogelijkheid van een stringenter beleid ten aanzien van het gebruik van het winterbed.

De raad heeft in het op 1993 vastgestelde bestemmingsplan aan deze locatie de bestemming “Bedrijventerrein B” toegekend. Gedeputeerde staten hebben hieraan goedkeuring onthouden, met de motivering dat handhaving van de bedrijfsbestemming op de locatie als achterhaald moet worden beschouwd, de minister heeft geen feiten of omstandigheden gesteld, en evenmin is daarvan gebleken, die het oordeel kunnen rechtvaardigen dat het bedrijf reeds voordien rekening diende te houden met wijziging van beleidsinzichten die met zich kon brengen dat de gronden afgegraven zouden worden en daarop in het geheel niet-rivier gebonden activiteiten niet meer mogelijk zouden zijn. De inwerkingtreding van de Beleidslijn kan derhalve niet in het normale verwachtingspatroon  van het bedrijf worden geacht te liggen. De minister heeft ten onrechte overwogen dat het optreden van de schade volledig inherent is aan de bedrijfsactiviteiten van het bedrijf en de op de locatie rustende dubbelbestemming en derhalve geheel binnen het normale ondernemersrisico van het bedrijf valt.

De minister wordt opgedragen om binnen 24 weken na verzending van de uitspraak het besluit van 18 september 2009 nader te motiveren dan wel een nieuw besluit te nemen en de uitkomst van deze beoordeling aan de Afdeling toe te zenden.

Casus 3 RvSt 8 mei 2013, nr. 201206853/1

Ter zitting heeft de minister – na onderling overleg tussen partijen – erkend dat verzoekster tengevolge van het Tracébesluit Zandmaas/Maasroute aanvulling I schade lijdt die op grond van de Regeling nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat 1999 voor vergoeding in aanmerking kan komen.

Er bestaat alleen nog verschil over het normaal maatschappelijk risico in dezen.

Verzoekster exploiteert de veerverbinding Cuijk-Middelaar. Ten gevolge van het Tracébesluit zal in het stuwvak Grave een peilopzet worden gerealiseerd van 30 cm, waardoor het normale stuwpeil met 30 cm wordt verhoogd. Het op- en afrijden van de veerpont wordt daardoor bemoeilijkt, waardoor het risico op schade aan auto’s toeneemt en het gebruik van het veer door automobilisten kan afnemen.

De in 1989 aangelegde veerstoepen moeten ten gevolge van deze peilopzet worden aangepast.

De minister had op het schadebedrag een korting van 40% toegepast wegens normaal ondernemersrisico. De minister vergeleek dit met een voor haar vergelijkbare zaak. De rechtbank vond deze motivering niet toereikend. Verder voert de minister aan dat de uitdieping van de Maas en ten gevolge daarvan de verhoging van de peilopzet tot het normale ondernemersrisico van een veerbedrijf behoort. Een veerbedrijf over de rivier de Maas rechtvaardigt een hoger ondernemersrisico, aldus de minister.

De Afdeling geeft aan dat er aanspraak bestaat op vergoeding van onevenredige, dat wil zeggen buiten het normaal ondernemersrisico vallende schade. Hoe groot het normaal ondernemersrisico is, moet worden bepaald met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang kunnen hierbij onder meer zijn de aard van de overheidshandeling en de aard en de omvang van de toegebrachte schade. Naarmate een bestuursorgaan een hoger percentage als normaal ondernemersrisico op de tegemoetkoming in mindering brengt, geldt dat er zwaardere eisen aan de motivering wordt gesteld.

De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de minister zijn standpunt dat 40% van de geleden schade onder verzoeksters normaal ondernemersrisico valt, niet toereikend heeft gemotiveerd. Daartoe wordt in aanmerking genomen dat verzoekster bij de aanleg van de veerstoepen rekening heeft gehouden met het toentertijd bestaande normale peil van 7,60m boven NAP en met de natuurlijke omstandigheden die een aantal dagen per jaar tot een hoger waterpeil leiden. Dat natuurlijke omstandigheden mede van invloed zijn op het waterpeil van de Maas kan reeds daarom niet bijdragen aan een toereikende motivering voor het gehanteerde kortingspercentage van 40%. Dat verzoekster ervoor heeft gekozen zijn bedrijf uit te oefenen op een rivier waarvoor geen wettelijk vastgesteld peil geldt en waarvan het waterkwantiteitsbeheer onder verantwoordelijkheid van de minister plaatsvindt, zijn op zichzelf omstandigheden die aanleiding vormen voor een korting op de door verzoekster geleden schade wegens normaal ondernemersrisico, maar daarmee is de korting van 40% niet toereikend gemotiveerd.

De afdeling voorziet vervolgens zelf in de zaak:

Bij het normaal maatschappelijk risico en het normaal ondernemersrisico gaat het om algemene maatschappelijke ontwikkelingen en nadelen waarmee men rekening kan houden, ook al bestaat geen zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze zich zullen concretiseren en de omvang van de nadelen die daaruit eventueel voortvloeien. Verzoekster heeft ervoor gekozen op de rivier de Maas een veerdienst te exploiteren. Nu dat met zich brengt dat het peil van de Maas van invloed kan zijn op zijn bedrijfsvoering, kon en moest hij rekening houden met de mogelijkheid dat het normale peil ter plaatse zou kunnen wijzigen. De realisering van de peilopzet vindt verder geruime tijd na de aanleg van de veerstoepen in 1989 geleidelijk in tenminste 3 perioden plaats, waarbij de eerste peilopzet in 2001 is gerealiseerd, de tweede in 2011 en voor de verdere verhoging – nog 15 cm – die nog moet worden gerealiseerd heeft de minister geen planning opgegeven.

Gelet op deze omstandigheden acht de Afdeling een korting van 30% wegens normaal maatschappelijk ondernemersrisico in dit geval niet onredelijk.

Enkele bevindingen.

  1. Drie uitspraken over nadeelcompensatie en één over planschade. Of het nu planschade betreft of nadeelcompensatie: de jurisprudentie ligt dicht bij elkaar en dat zal alleen nog maar worden versterkt als de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten op 1 juli in werking treedt. Het draait in de meeste gevallen om voorzienbaarheid, het kunnen treffen van schadebeperkende voorzieningen en het normale maatschappelijk risico resp. het normale ondernemersrisico.

Er bestaat een ruime jurisprudentie over deze criteria. Elk geval moet op zichzelf worden bekeken, want alle belangen van het geval spelen min of meer een rol.

  1. In de zaak van de kiosk speelde de voorzienbaarheid geen rol van betekenis, ondanks dat er krantenberichten waren verschenen voordat de verzoeker zich daar heeft gevestigd. Het waren nl. geen bekendmakingen van de overheid in die krant. Het normale beheer van waterstaatswerken behoort in de regel tot het normale ondernemersrisico, maar tegenwoordig worden tengevolge van gewijzigde inzichten ten aanzien van veiligheid en scheepvaart bestaande normen herzien. Dat betekent voor de kiosk enerzijds dat de dijk moest worden verlegd en het treinverkeer moest worden omgelegd. De werkzaamheden waren zowel qua omvang als qua duur ingrijpender dan eerst was gepland.
  2. Feitelijk geldt hetzelfde voor het bedrijf in het winterbed. De beleidslijn “Ruimte voor de rivier” is tot stand gekomen na twee jaar forse overstromingen en evacuatie van grote delen van het rivierengebied. Deze ontwikkeling lijkt het normaal maatschappelijk risico en het normaal ondernemersrisico te overstijgen. Het zandwinbedrijf in het winterbed kon jaren lang geen kant op, ondanks planologische mogelijkheden. Omdat er vanaf 1975 planologische mogelijkheden waren had het bedrijf voor al haar activiteiten in het winterbed destijds ook vergunningen verkregen op grond van de Rivierenwet. Op het moment dat het nieuwe beleid vanuit de waterstaat voorzienbaar werd, waren de planologische mogelijkheden voor het bedrijf door middel van voorbereidingsbesluiten en rechterlijke uitspraken op slot gezet. Ook hier dus geen voorzienbaarheid waarmee het bedrijf rekening had moeten houden. Blijft over het normale ondernemersrisico. Het bedrijf speelt nu op twee fronten: in het kader van planschade tengevolge van wijziging van het bestemmingsplan en in het kader van nadeelcompensatie. Eind september moet de minister een nieuw besluit hebben genomen in deze zaak. Ik ga er van uit dat de gemeente eerst deze procedure zal afwachten, aangezien daarbij op andere wijze in de schadevergoeding zou kunnen worden voorzien.
  3. Ook in de derde zaak van de veerpont is geen voorzienbaarheid. Hier stijgt de maatregel van peilopzet die voortvloeit uit de Beleidslijn “Ruimte voor de rivieren” in ieder geval uit boven het normale ondernemersrisico. Door de geleidelijke uitvoering hiervan – 12 jaar zijn al verstreken en de helft van de peilopzet is tot op heden gerealiseerd – en de hoogte van de schade, komt de Afdeling uit op een ondernemersrisico van 30%, terwijl de minister was uitgegaan van een eigen risico van 40%. Het verschil van 10% is wel een beetje arbitrair en niet echt  te motiveren lijkt mij. Bedacht moet ook worden dat de ontsluiting van kernen door inzet van veerdiensten ook een maatschappelijk belang is. Dat ontbreekt naar mijn mening wat in deze uitspraak.
  4. Tenslotte is het voor mij van belang dat in alle uitspraken de tweeledigheid in de uitspraken aan bod komt.

Enerzijds de noodzakelijk activiteit die tot schade lijdt, anderzijds het nadeel dat hierdoor in het specifieke geval ontstaat. De vergoeding heeft betrekking op de afweging van beide elementen. Dat betekent dat elk geval iedere keer op zichzelf moet worden bekeken en dat alle facetten daarbij een rol kunnen spelen. Hetzelfde maak ik al 30 jaar mee bij ontgrondingen, waarbij alle bij de ontgronding betrokken belangen moeten worden gewogen. De jurisprudentie zal dan ook blijven doorgaan, ondanks de codificering van de nadeelcompensatie. Jurisprudentie over planschade en nadeelcompensatie moeten daarbij gezamenlijk worden bijgehouden. De samenhang is groot.

Hisse de Vries

14 mei 2013.

RUBRIEK: Bestuursrecht
TREFWOORDEN:

Reageer