3 juli 2012
hisse
Door
hisse

Nadeelcompensatie binnenkort geregeld in de Awb

Als de overheid in het algemeen belang een rechtmatige maatregel neemt, kan die maatregel schade veroorzaken en kan het zijn dat de overheid de schade moet vergoeden: nadeelcompensatie. Een burger of bedrijf heeft recht op nadeelcompensatie, indien de maatregel (de last) waarmee hij wordt geconfronteerd, schade veroorzaakt die onevenredig is, dat wil zeggen abnormaal en speciaal. Een last is speciaal als die een beperkte groep burgers of bedrijven, in vergelijking met anderen, onevenredig zwaar raakt. Een last is abnormaal als die het normaal maatschappelijk risico of het normaal ondernemersrisico te boven gaat. De begrippen “speciale last” en “abnormaal” roepen natuurlijk allemaal vragen op – te meer omdat ze niet zijn gecodificeerd – , waarover de bestuursrechter of burgerlijk rechter een oordeel moet vellen.
Belangrijk is ook het karakter van nadeelcompensatie, het is een tegemoetkoming in de schade en niet een volledige vergoeding van de schade. Of zoals Van Ettekoven het mooi uitdrukt : “ Pech moet niet weg, pech moet gedeeltelijk
blijven “.[1]

De verplichting tot nadeelcompensatie is soms in bijzondere wetten geregeld, zoals artikel 7 van de Deltawet grote rivieren. Soms zijn er specifieke regelingen die uitsluitend van toepassing zijn op bepaalde gevallen,
bijvoorbeeld de Regeling Nadeelcompensatie Betuweroute en de Regeling nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat 1999. Dergelijke regelingen geven procedurele en materiële duidelijkheid. Maar veelal is er niets geregeld. Mogelijk
komt hier binnenkort verandering in!

Op dit moment ligt er namelijk een voorstel voor aanpassing van de Algemene wet bestuursrecht waarmee er een uniforme wettelijke grondslag komt voor nadeelcompensatie in de Awb. Het wetsvoorstel Nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (TK 32621, Wet nadeelcompensatie) is aangenomen door de Tweede Kamer en onlangs (mei 2012) is het wetsvoorstel bij de Eerste Kamer voor schriftelijke behandeling ingediend.
In deze wet worden de in de inleiding genoemde uitgangspunten gecodificeerd, te weten het recht op tegemoetkoming ingeval van onevenredige, niet voorzienbare schade veroorzaakt door een rechtmatig overheidsbesluit en die niet anderszins is verzekerd. Er wordt voorzien in een eenvoudige(r) procedure.

Het wetsvoorstel codificeert in artikel 4.5.1 het égalitébeginsel – gelijkheid voor de publieke lasten – als grondslag voor vergoeding van (onevenredige) schade bij rechtmatig handelen Het wetsvoorstel beoogt tevens een duidelijke
competentieverdeling te realiseren tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter. Dit is een grote stap voorwaarts.

De  competentieverdeling wordt als volgt vorm gegeven. In het wetsvoorstel is geregeld dat tegen een nadeelcompensatiebesluit beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter voor zover:

  1. De schade is veroorzaakt door een besluit of handeling waartegen een beroep bij de
    bestuursrechter kan worden ingesteld,
  2. Een beleidsregel over de vergoeding van de schade is vastgesteld, of
  3. De schade is veroorzaakt door een handeling ter uitvoering van een besluit waartegen
    beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld.

Niet alle rechtmatige overheidsbesluiten en handelingen vallen dus onder het bereik van dit voorstel. Een belangrijke uitzondering betreft schade door wetgeving in formele zin. Daarmee is aangesloten bij artikel 8:2 Awb, te weten de regel dat geen rechtstreeks beroep kan worden ingesteld tegen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels. Er is slechts bezwaar en beroep mogelijk tegen een besluit op basis van deze algemene regels.

Overigens wordt hiermee afgeweken van het Voorontwerp. Volgens het Voorontwerp zou de bestuursrechter bevoegd zijn over alle op grond van artikel 4.5.1 genomen nadeelcompensatiebesluiten te oordelen, dus ook indien de schade zou zijn veroorzaakt door een niet-appellabel besluit (een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel), of door een feitelijke handeling die geheel losstaat van een appellabel besluit. De toelichting bij het wetsvoorstel wijst
deze uitbreiding echter af met het argument dat de gevolgen hiervan uit een oogpunt van werkbelasting niet kunnen worden overzien.[2]
De Raad van State benadrukte in haar advies op het wetsvoorstel dat hiermee een belangrijke kans om de onoverzichtelijke bevoegdheidsverdeling over de verschillende rechters op te heffen, nu nodeloos wordt gemist.  Een bedrijf of burger die schade leidt als gevolg van laatstgenoemde categorie kan dus nog steeds proberen om een procedure aan te spannen bij de civiele rechter. Overigens is de kans dat de burger met succes schade kan vorderen bij de civiele rechter klein, omdat bij overheidshandelen niet snel sprake zal zijn van onevenredige schade of onrechtmatig handelen.

Het besluit om een uitzondering op te nemen in het wetsvoorstel voor een beroep op de bestuursrechter voor nadeelcompensatie voor niet-appellabele besluiten is begrijpelijk. Maar daar hoort dan vervolgens wel bij dat het nog steeds aan de formele wetgever is om een bijzondere nadeelcompensatieregeling op te nemen in nieuwe wetgeving, als dat gezien het onderwerp van de betreffende regelgeving noodzakelijk is. Het is wenselijk dat de formele wetgever altijd inzichtelijk maakt wat de afwegingen daarbij zijn. Indien er wordt afgezien van het ontwerpen van een schadevergoedingsregeling, zou ook  inzichtelijk moeten worden gemaakt welke afwegingen daarbij een rol hebben gespeeld. Juridisch zuiver zou zijn, wanneer deze overwegingen standaard worden beschreven in de Memorie van Toelichting onder de financiële gevolgen voor burgers en bedrijven. Misschien zelfs wel met invulling van de begrippen “schade die uitgaat boven het normaal maatschappelijke risico” en “een benadeelde die in vergelijking met anderen onevenredig zwaar wordt getroffen” in relatie met het specifieke onderwerp van de nieuwe wetgeving. Ook op dit punt valt namelijk nog een grote slag te maken met betrekking tot het wettelijk regelen van nadeelcompensatie. Daarmee wordt de procedure van mogelijke rechtsbescherming verder verduidelijkt en minder afhankelijk van casuïstiek.


[1] B.J. Van Ettekoven, Oratie
uitgesproken bij de aanvaarding van het ambt van hoogleraar Staats- en
bestuursrecht aan Universiteit van Amsterdam op vrijdag 3 december 2010.

[2] Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 621, nr. 4

RUBRIEK: Bestuursrecht
TREFWOORDEN:

Reageer